Competencia y regulación: complementarias, no sustitutas

¿Por qué regulamos? Si bien se habla mucho de mercados que no funcionan como deberían -o como desearíamos-, la realidad nos confirma que no todos los mercados están regulados. Por lo común, es muy razonable que así sea: la libre competencia es la norma, (siempre bajo el derecho común o las reglas de protección al consumidor) y se confía en la competencia como un proceso que generará los mejores resultados posibles. No es posible determinar el número adecuado de barberías en una ciudad o un país, no parece conveniente fijar precios de corte de pelo o definir cómo debe ser el corte, su “calidad”. Simplemente, se confía que la libre competencia asignará de la mejor manera posible los recursos y generará bienestar al consumidor.

En principio se regula cuando percibimos ausencia o limitada competencia: regulamos porque consideramos que, por determinadas razones, es inviable que opere la dinámica competitiva, o que funcione adecuadamente. Así, una empresa que fabrica llantas y contamina un río, no internaliza en su precio el costo de contaminar y la indemnización que le debe a todos los afectados. Es necesario pues, regular para reducir la contaminación, y quizá también imponer un impuesto que incorpore la contaminación aún existente en el precio.

Otro ejemplo es el caso de un monopolio natural. Estamos en un escenario en que es poco probable que dos empresas actúen en el mismo mercado, por ejemplo, brindando el alcantarillado. Se da la paradoja que una empresa puede proporcionar el servicio a un menor costo que dos o tres. Al mismo tiempo, la empresa tendrá el incentivo a cobrar precios supra competitivos, generando una pérdida de bienestar social. En este caso, la competencia no solo no es posible, sino que no es deseable dentro del mercado (aunque probablemente pueda incluirse competencia por el mercado, p.ej. licitaciones, concursos). En todo caso la respuesta, al menos mientras el monopolio natural no sea desafiado por mejoras tecnológicas, será la regulación. La actuación de los entes reguladores en estos casos podría contrastar con el rol de una agencia de competencia, sin embargo, este contraste dependerá de qué se regula y, especialmente, de cómo se regula.

Así, un organismo o ente regulador y una agencia de competencia tienen labores muy distintas, pero relacionadas. La agencia de competencia actúa expost, por ejemplo, al sancionar prácticas anticompetitivas, en muchos casos con más información, pues los hechos ya han sucedido. Sin embargo, la Superintendencia realiza también acciones ex ante: puede pronunciarse sobre una regulación antes de que esta sea aprobada y emitir recomendaciones no vinculantes. Mas determinante aún, puede prevenir una futura falta de competencia al llevar a cabo el control de concentraciones, y autorizar, denegar o condicionar una concentración.

Ahora bien, los entes reguladores y las autoridades de competencia hacen bien en adoptar una mirada escéptica sobre la regulación. La regulación no siempre cumple su objetivo. El costo de una mala regulación puede ser alto: puede evitar la competencia, generar barreras de entrada y costo social.

La regulación establece todo el contexto de una industria, estableciendo la capacidad e incentivos de los agentes económicos para invertir. Por tanto, puede bien favorecer la competencia o no hacerlo. Es un hecho que muchas veces las empresas grandes desean que la industria en que operan sea regulada: así elevan las condiciones y los costos de entrada a sus posibles competidores. Una empresa grande y consolidada puede permitirse cumplir con todo tipo de regulación, mientras que para una empresa pequeña o recién formada los costos administrativos de lidiar con la regulación pueden disuadirles de entrar a competir, o dificultarles hacerlo vigorosamente.

Una regulación adecuada -ya no se diga óptima- es difícil de lograr por diversas razones que trascienden los buenos deseos del legislador o regulador. Por una parte, los reguladores tienen menos información que los agentes económicos regulados, quienes conocerán más acerca de sus costos, inversiones y expectativas de ganancia. El regulador deberá acceder a dicha información incompleta y aún si la tuviese íntegra, lo hará sin la perspicacia y la perspectiva del empresario. Esto puede generar que la regulación sea inadecuada, en detrimento de los consumidores y de los objetivos del regulador.

Por tanto, la regulación ha renunciado desde hace tiempo a perseguir sus objetivos sin importar el libre desarrollo de los mercados. Los entes reguladores, por el contrario, adoptan la competencia entre sus principios y buscan generar los incentivos para generarla, cuando es factible.

El regulador, en la búsqueda del interés público (la protección del medio ambiente, del consumidor, y en general la defensa de un interés público) regulan pensando en no disminuir innecesariamente la competencia y, por el contrario, volver el mercado más competitivo en cuanto sea posible, promoviendo la libre entrada y la eliminación de barreras. Antes que fijar los precios -distorsionando la competencia y generando efectos indeseados- el regulador pensará en eliminar los “cuellos de botella” en el uso de infraestructura y redes o en la interoperabilidad o interconexión- en fin, en volver más competitivo el sector.

Las autoridades de competencia buscan la mejora de la regulación a través de la promoción de la competencia, a través de mecanismos no coactivos como los estudios o las opiniones, que señalan las distorsiones o barreras a la competencia en mercados específicos y hacen recomendaciones para evitar o buscar alternativas a las restricciones estatales a la dinámica competitiva. Los estudios de la Superintendencia pueden consultarse aquí y las opiniones, acá.

Concluyendo, los roles de los entes reguladores y las autoridades de competencia no son sustitutos sino complementarios.  La interacción con la Superintendencia de Competencia puede ayudar al regulador a emitir normas que, sin descuidar su objetivo de interés público, no distorsionen el proceso competitivo.